——关于我省事业单位人事制度改革的调研报告
省人事厅副厅长 徐文宝
前阶段，我与企事业人事制度改革处和工资福利处的有关同志一起，就“如何进一步深化事业单位人事制度改革”专题，赴安徽省人事厅和常州市人事局进行调研。通过深入座谈、广泛交流，把握了我省事业单位人事制度改革的现状和存在的主要问题，并按照科学发展观要求，理清了进一步深化改革的思路。
●我省事业单位人事制度改革成绩显著
一是推行人员聘用制度，转换用人机制，初步建立了适应社会主义市场经济体制要求、充满生机活力的用人制度。我省事业单位人员聘用制度改革起步较早。在2002年《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》下发前，我省已经有近60％的事业单位与职工签订了聘用合同。国务院35号文件及人事部国人部发[2003]61号文件下发后，结合我省实际，研究制定了《江苏省事业单位人员聘用制暂行办法》，并由省政府办公厅印发，进一步规范了我省事业单位人员聘用工作。经过多年努力，全省实施聘用制的单位和签订聘用合同的人数均已超过90％，基本实现了由固定用人向合同用人的转变。在推行人员聘用制度时，我们通过规范聘用合同文本的签订，着力把聘用合同作为事业单位人事管理的基本依据，初步建立起以合同管理为基础的用人机制，人员聘用制度已成为事业单位的基本用人制度。
二是建立新进人员公开招聘制度，实现进人的“程序公开、过程公开、结果公开”，营造了一个公开、公平、公正的选人用人环境。为严把事业单位用人的“进口关”，提高新进人员素质，防止少数事业单位选人用人上的不正之风，2004年底，省委组织部、省人事厅联合下发《江苏省事业单位进人实施公开招聘制度的通知》和《江苏省省属事业单位新进人员公开招聘实施办法》，率先在全国提出了新进人员公开招聘制度。按照公开招聘制度的要求，从2005年1月1日起，所有事业单位招聘工作人员，都应坚持公开、平等、竞争、择优的原则，按照德才兼备的用人标准和岗位所需的专业、技能、资格条件，采取面向社会公开招聘（考）的方式择优聘用。目前我省事业单位新进人员公开招聘已形成制度。常州市人事局根据事业单位的特点，实行分级分类的管理制度，建立了一套既有别于公务员统一招考，又有别于企业市场化自主招聘，符合事业单位自身特点的招聘模式。公开招聘制度实施3年来，全省已通过公开招聘进人近5万人，得到了用人单位、人才和社会的广泛好评，成为我省打造“阳光人事”的亮点。
三是推行评聘分开，加强结构比例和岗位管理，逐步建立了“个人申报、社会评审、单位聘用、政府调控”的职称工作模式。随着事业单位用人制度、分配制度改革的不断推进，从1998年开始，我省各级人事部门积极推进职称改革，实行评聘分开。1998年，省专业技术人员职称工作领导小组印发《江苏省深化职称改革实行评聘分开的意见（试行）》，规定：专业技术人员可根据自己的条件，经过一定的程序和途径向有关部门和机构提出申请，通过评审，获取专业技术职务任职资格；用人单位可在职称工作职能部门核定或下发的指导性专业技术职务结构比例内，自主设置专业技术岗位，并按照德才兼备、公平竞争的原则，自主聘任具有相应任职条件的专业技术人员担任相应的专业技术职务。为规范专业技术职务聘任工作，健全竞争激励机制，维护用人单位和专业技术人员的合法权益，2002年，省职称工作领导小组又印发《江苏省专业技术职务聘任工作的意见》，对专业技术职务的岗位设置、职务聘任和聘后管理提出了具体的意见，明确提出要以科学设岗为基础，以加强单位自主聘任为核心，充分落实单位用人自主权，建立“按需设岗、按岗聘任、竞争择优”的专业技术职务聘任、管理机制。为规范专业技术岗位管理，2003年，省职称办专门下发了《关于实行专业技术职务结构比例与岗位管理的通知》，明确提出全省各类事业单位专业技术岗位的管理，可根据不同单位的实际情况，采取专业技术岗位数额总量控制、专业技术岗位结构比例控制和最高职务档次控制相结合的方法进行宏观控制。通过一系列改革举措的出台，逐步建立了“个人申报、社会评审、单位聘用、政府调控”的职称工作模式，极大地调动了广大专业技术人员的积极性和创造性。
四是建立健全人事代理制度，初步实现人才的所有权和使用权相分离，促进了人才由“单位人”向“社会人”的转变。实行人事代理制度是逐步实现人才的所有权与使用权相分离，将“单位人”转变成“社会人”，建立新的用人机制的重要环节，也是深化事业单位用人制度改革，实现人员能进能出的基础性工作。1999年，省政府印发了《江苏省人事代理暂行办法》，这是全国第一个关于人事代理的省级规范性文件，文件的出台标志着我省人事代理工作纳入了法制化的轨道。近年来，随着我省人才强省战略的实施和事业单位人事制度改革的不断推进，我们依托各级政府人事部门所属人才流动服务机构，倾力打造公共人事人才服务平台，着力完善人事代理功能、增加代理项目、提高服务质量，人事代理业务范围不断拓展，代理内容从档案保管发展到人才引进、毕业生接收、户粮关系挂靠、党团组织关系挂靠、多种保险费代缴、专业技术职务评审、出国政审以及人才派遣服务等20多个人事代理服务项目。代理范围从单位新进人员代理扩大到全员代理，从代理一个单位的人员扩大到代理整个行业系统的人员，从非公有制经济扩大到公有制经济和混合所有制经济，从城市扩大到农村，从专业技术人员和管理人员扩大到各类人才。据不完全统计，目前我省各级政府人事部门所属人才流动服务机构已与近10万家用人单位建立了人事代理关系，管理流动人员人事档案126万多份。
五是加强政策配套，注重基础建设，积极做好岗位设置管理制度实施的准备工作。建立岗位管理制度，是事业单位人事制度改革的基础环节，也是实现事业单位人事管理规范化、科学化的重要举措。人事部有关事业单位岗位设置管理的政策文件下发后，我省及时启动了各项准备工作。在深入调研、广泛征求意见的基础上，研究制定了《江苏省事业单位岗位设置管理实施意见》。《意见》已经报经人事部备案同意。会同省委组织部进一步研究后，将提请省政府常务会议讨论。为确保岗位设置管理制度的实施到位，我们还研究建立了事业单位人事管理信息系统，以借助现代信息技术实现人事管理的规范化和科学化。
●改革中存在的主要问题
首先是观念上的问题。事业单位人事制度改革的一个显著特点，就是要打破长期形成的身份管理，变身份管理为岗位管理，破终身制为合同制。但是，长期以来，我们一直习惯于用管理党政机关的方式来管理事业单位，事业单位固定用人的思维定势和工作机制，仍然具有较大的市场。不少单位和个人对“事业单位”的留恋，直接影响了参与改革的积极性。虽然人员聘用制已经在大部分事业单位付诸实施了，但一旦产生争议，不少单位仍然沿袭传统的人事管理方式来处理问题，聘用合同还仅仅停留在形式上，新的用人机制难以建立。
其次，事业单位人事法制建设亟待加强。目前，国家机关有《公务员法》，企业有《劳动法》、《劳动合同法》，惟独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规。虽然国办发[2002]35号文件明确了人员聘用制度为事业单位的基本用人制度，但事业单位人事管理的单项政策规定仍然不健全，在干部任免、工资晋升、职称评聘、人员流动、退休管理等方面，传统的人事管理政策规定已经滞后于现实要求，甚至于出现了政策抵触现象。在全面强调依法行政的今天，事业单位人事法制建设的空白和滞后，直接制约了事业单位改革的力度。
第三，事业单位转换用人机制的任务还很艰巨。事业单位人事制度改革的重点是人员聘用制度和岗位管理，是要建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监管的管理体制和符合各类事业单位特点、体现各类岗位要求的管理制度，形成能进能出、能上能下、竞争择优、充满生机活力的用人机制。要实现这一目标，需要做的工作还很多。比如，在选人用人方面，仍然存在着进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题。虽然我们在进人上已经有针对性地出台了公开招聘的政策规定，但是压力仍然很大，尤其在基层，事业单位仍然是领导安排人的首选。在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据。加之，由于我们现行的人事管理政策都是建立在身份管理的基础上的，干部、工人的界限，导致有关改革政策很难落到实处。在人员出口上，由于事业单位社会保障制度不健全，相关政策不完善，致使出口不畅，未聘人员安置成为一个老大难问题，很多时候在强调社会稳定的前提下，束缚了单位改革的手脚。
第四，改革缺少整体配套。事业单位改革是一个庞大的系统工程，涉及管理体制、机构编制、财政体制和社会保障等领域的改革，人事制度改革不可能单兵突进。从我省的实际情况来看，我们一直强调改革要配套推进，但事实上很难付诸实施。比如，在推进岗位设置管理制度时，按需设岗的原则要求与加强编制管理客观上就是一对矛盾。由于机构编制审批的前置性及其管理的刚性，事业单位在发展的同时，因编制调整的滞后，导致目前部分事业单位尤其是教育、卫生等部门超编用人已经成为普遍现象。因此，如何按照事业发展的需要科学设岗，与在编制员额范围内合理用人，就成了岗位设置管理的两难选择。
●深化事业单位人事制度改革的思考
一要加大分类改革的力度。要按照“分类定位、分开管理、分别改革”的思路，实行分类管理的人事制度。对承担行政职能的事业单位，要逐步纳入行政序列，参照实行公务员制度；对从事生产经营活动的事业单位，要逐步走向市场，实行企业的人事管理制度；对从事公益活动的事业单位，应实行以聘用制度为基础的事业单位人事管理制度。
二要进一步规范事业单位人员聘用制度。通过签订聘用合同，明确事业单位与职工的权利和义务，是实现事业单位人事管理法治化的重要举措。要进一步规范事业单位聘用合同的签订，尽早实现人员聘用全覆盖，使人员聘用制度真正成为事业单位的基本用人制度。同时，要采取切实有效的措施，建立以聘用合同为基础的用人机制，变传统的人事管理为合同管理，真正做到依合同办事，依法管理。
三要加快实施事业单位岗位设置管理制度。岗位设置是事业单位人事管理的基础环节，以岗位为重心规范事业单位人事管理，是实现事业单位人事管理规范化、科学化的必然要求。要尽快出台《江苏省事业单位岗位设置管理实施意见》，并会同教育、卫生等行业主管部门研究制定岗位设置管理的行业指导意见，规范事业单位的岗位设置。同时，要以岗位设置管理为契机，建立和完善以岗位管理为基础的相关政策，坚决打破传统的身份管理模式，坚持按岗位职责要求选人用人，实现身份管理向岗位管理的转变。
四要健全事业单位内部管理机制。在人员进口上，要进一步规范公开招聘制度。要在规范程序，确保“信息公开、程序公开、结果公开”的基础上，不断探索公开招聘考试考核的方式方法，提高公开招聘的社会公信力。在人员管理上，要在规范岗位设置基础上，积极推进竞聘上岗，尽快建立按需设岗、竞聘上岗、岗变薪变、合同管理的用人机制。在人员出口上，要加快建立与聘用制度相配套的、保证人员正常流动的解聘辞聘制度，在解决社会保障基础上形成人员退出机制。
五要切实保障事业单位人员的切身利益。事业单位改革是一个庞大的系统工程，每一项都涉及到广大职工的切身利益。在深化事业单位人事制度改革过程中，要特别注意有步骤、分阶段进行。要按照科学发展观的要求，坚持以人为本，正确处理好改革发展稳定的关系，把握好改革的力度和群众承受能力之间的关系，特别要注意保障职工的合法权益不因改革而受到伤害，确保改革平稳推进。